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新形势下高校工会应该关注的几个重要问题

来源: 作者: 日期:2019-05-08 访问次数: 字号:[ ]

    《事业单位人事管理条例》是我国首部系统规范事业单位人事管理的行政法规。在该《条例》出台后,高校工会应该在教职工的聘任、考核、工资福利、人事争议等方面通过各种途径积极维护教职工的合法权益,促进高校人事制度改革的顺利进行。

  一、高等学校的法律地位及对《事业单位人事管理条例》的适用
  高等学校是否适用《事业单位人事管理条例》呢?该《条例》第1条开宗明义地指出:“为了规范事业单位的人事管理,保障事业单位工作人员的合法权益,建设高素质的事业单位工作人员队伍,促进公共服务发展,制定本条例。”从条例的规定来看,只要属于事业单位的人事管理制度,就应该适用该《条例》。
  从事业单位的分类来看,高等学校一直被视为事业单位。我国事业单位分类标准不一,传统的分类主要有两种,一种是根据1963年7月《国务院关于编制管理的暂行规定》的规定,按照行业部门来划分,可以分为文教、科学、卫生、农林、水利、气象、城市维护和其他事业单位等;另外一种按照经费来源不同,将事业单位划分为全额拨款、差额拨款、自收自支三种不同类型,其划分依据是根据1993年国务院《事业单位工作人员工资制度改革方案》第2条规定:“根据事业单位特点和经费来源的不同,对全额拨款、差额拨款、自收自支三种不同类型的事业单位,实行不同的管理办法。”全额拨款的事业单位所需的事业经费全部由国家预算拨款,一般适用于没有收入或收入不稳定的事业单位,如学校、科研单位、卫生防疫、图书馆、工商管理等;差额拨款的事业单位人员费用由国家财政拨款,其他费用自筹,他们一般是非营利性机构,如医院、体育馆、公园、动物园等;具有创收能力的事业单位完全自收自支,国家不拨款,如培训中心、报社、出版社、商标事务所等。
  随着社会主义市场经济体制政府职能的转变,传统的分类更适合计划经济体制,不能满足和适应公共需求。比如,第一种分类方法就存在明显的缺陷,在改革开放以后,原来事业单位所属的科学研究、教育、文化、卫生等领域内都出现了多元主体举办、营利与非营利并举的格局。2012年4月16日新华社授权发布《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》,在清理规范基础上,按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别:承担行政职能的事业单位指经国家法律和法规授权、受政府委托承担具体行政行为或具有为政府行政行为提供行政支持、执法监督、行政保障等职能的单位,比如属于国务院直属事业单位的有中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会,它们都履行着相应的监管与执法功能,而设在各级地方政府的气象局、地震局、知识产权局等都具有一定的行政管理权;从事生产经营活动的事业单位指那些从事有偿性经营服务、具有自我发展能力、有稳定收入来源的单位,如机关后勤服务机构、艺术表演团体、节目制作机构、体育俱乐部、出版社等;从事公益服务的事业单位主要承担国家交办的发展公益事业的任务,面向社会提供普遍服务,承担义务教育的中小学、特殊教育学校、体育运动学校、公共图书馆、公共博物馆、重点文物保护单位、档案馆、文化馆、科技馆等。
  如果按照我国事业单位的分类办法及相关的特征分析,毫无疑问,高等院校属于公益类的事业单位。此外,从现有法律规定来看,高等学校也属于事业单位法人。我国《中华人民共和国教育法》第31条第1款规定:“学校及其他教育机构具备法人条件的,自批准设立或登记注册之日起取得法人资格。”《中华人民共和国高等教育法》第30条规定:“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”《中华人民共和国教育法》第25条明确规定:“……国家举办学校及其他教育机构,国家鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”我国《民法通则》将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人。高等学校不属于企业、机关与社团,只能是事业单位法人。
  其次,从实践来看,高校本身的人事制度改革也是随着事业单位改革的发展而发展的。我国事业单位的人事制度改革已经进行了20多年,而高等学校的人事制度改革虽然有自身的特殊性,但仍然根据事业单位的改革政策而进行。针对事业单位出现的上述问题,2000年中共中央办公厅出台了《深化干部人事制度改革纲要》,明确事业单位人事制度改革方向是推行聘用制度和岗位管理。2000年7月21日,中组部、人事部下发《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》,明确提出建立以聘用制为基础的用人制度,建立形式多样、自主灵活的分配激励机制,并对改革进行了具体部署。伴随着这一改革,在2000年,中组部、人事部和教育部联合下发《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》,要求高校全面推行聘用制,健全分配激励机制,推进人事制度改革。《实施意见》要求“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用、严格考核、合同管理”,从而拉开了高校人事制度改革的序幕。同年在武汉大学、华中科技大学、华中师范大学、东北师范大学、厦门大学五校启动了高校职员制度试点工作,试点的内容包括设置职等职级,实行“三等十级制”和岗位聘任制等。2002年7月,国务院办公厅转发《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》,2005年原人事部发布《事业单位公开招聘人员暂行规定》,要求事业单位新进人员实行公开招聘。2006年10月,原国家人事部出台了《事业单位岗位设置管理试行办法》,将事业单位岗位分为管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位三种类别,管理岗位分为10个等级,专业技术岗位分为13个等级,工勤技能岗位一般分为5个等级。几乎与此同时,各大高校开始按照该《试行办法》的规定,进行岗位设置与管理。2006年10月人事部、财政部、教育部联合下发《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》,高校按照该通知的规定,纷纷制定了相应的改革措施。因此可以看出, “竞争与流动、岗位聘任制与绩效考核、变身份管理为岗位管理”,一直是高校人事制度改革的重点内容,作为事业单位的高校,与其他事业单位改革是一起进行的。因此,无论从法律规定还是从改革实践来看,高等学校也应该适用《事业单位人事管理条例》的规定。

   二、新形势下高校工会应该关注的重要问题
  1、教职工的聘任工作
  《事业单位人事管理条例》出台一个重要原因就是要改变以前事业单位能上不能下、能进不能出的用人机制。在该条例中,非常明确地规范了聘用合同制度。规定了事业单位与工作人员订立的聘用合同的最低期限、初次就业人员的试用期、订立聘用至退休的合同的条件,明确事业单位及工作人员可以解除聘用合同的情形以及事业单位与被解除、终止聘用合同人员的人事关系终止的情形。原人事部发布的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》中并没有对事业单位聘用合同进行详细的划分,而是一般性的规定聘用期一般不低于3年,聘用合同分为短期、中长期和以完成一定工作为期限的合同。
  如上所述,随着事业单位的改革进程,教师也逐渐实行了聘任制。《教师法》第17条规定,“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。”“教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则,由学校和教师签订聘任合同,明确规定双方的权利、义务和责任。”《高等教育法》第48条规定,“高等学校实行教师聘任制。”实行聘任制是大学人事制度改革的重要内容之一。当前在很多高校,大学的教师一旦获得高级职称,只要不出现特别特殊的情形,一般都能够续聘,被称为岗位的“铁交椅”,这种状况不能激发广大高校教师的科研和创新活力,合理的聘任制度应包含建立“优胜劣汰、能上能下”的合理机制这一重要内容。
  《事业单位人事管理条例》不可能详细地规定各类事业单位进行聘任的条件与资格,高校可以根据自己的情况依法制定涉及聘任制度的有关规定。工会在制定这些规定中,应该发挥积极作用,保护教师的利益。劳动权是教师最基本的合法权益,工会应该监督高校建立科学的评聘程序,包括参与制定高校与聘任制度的有关规定,监督规定的制定过程与结果公开等。凡是涉及到与教职工切身利益相关的重大改革措施必经教代会审议通过后实施,凡由各二级学院制定及执行的教师聘任办法等,均经二级教代会讨论并表决通过后实施。如果高校单方面解除与教职工的合同,应事先通知工会,工会进行调查后要求重新处理时,应该得到书面答复。
  2、教职工的考核工作
  《事业单位人事管理条例》明确了平时考核、年度考核和聘期考核三个类别,并规定年度考核的结果可以分为优秀、合格、基本合格和不合格等档次,聘期考核的结果可以分为合格和不合格等档次,且规定考核结果作为调整事业单位工作人员岗位、工资以及续订聘用合同的依据。同时规定事业单位应当根据不同岗位的要求对工作人员进行分级分类培训,明确了奖励及处分的情形与类别。
  《条例》中对于事业单位的考核也没有做出详细的规定,只是较为宽泛地规定考核的结果。高校教师的考核具有特殊性,尤其是教师的科研任务不能以简单的量化考核,而考核结果通常是教师晋升、聘任、培训和奖惩的基础和依据。一个合理有效的考核制度还会直接决定教师本身的工作重点,如果过分强调科研成果,会导致教师疲于应付论文数量,而忽视教学工作。同样,如果增加教学工作的要求,则会使教师没有精力进行科研方面的工作,如何在二者之间实现平衡是制定考核标准的核心内容。此外,由于高校与行政机关的附属关系,在很多情况下,即使在考核标准方面,教育行政部门会进行干涉,例如,教育部、中国教科文卫体工会全国委员会2012年下发《高等学校教师职业道德规范》(以下简称《规范》),其中将高校教师“不拒绝学生的合理要求”作为师德的一条重要考核标准。那么,这项标准的含义是什么,如何理解“学生的合理要求”,实际上有很大裁量的空间。工会应该发挥其积极作用,在高校制定该标准时积极参与,与前述聘任工作一样,通过自身的参与及引导教职工的参与,监督考核标准的制定过程,并应由学校的教代会讨论通过。在具体实施中,各部门工会主席应该作为考核小组成员参加二级学院的考核聘任工作,在学校考核层面,也应该加强工会的作用,监督考核的有效进行,以维护教职工的合法权益。
  3、教职工的工资福利工作
  《事业单位人事管理条例》指出国家建立激励与约束相结合的事业单位工资制度,明确规定事业单位工作人员工资包括基本工资、绩效工资和津贴补贴。由于各个不同种类的事业单位具有不同的特点,不可能在条例中详细规定工资福利的标准,《条例》要求“事业单位工资分配应当结合不同行业事业单位特点,体现岗位职责、工作业绩、实际贡献等因素。”
  高校在薪酬福利方面,也在不断地进行改革。长期以来,高校的薪酬制度一直是以“身份”为基础的,无论是工资分配还是津贴的分配,都直接与人或身份挂钩,不能实现“按劳分配”。有时候,岗位相同、职务职称不同的教职工的薪酬存在较大的差异,高职称高职务的教职工即使承担的岗位责任、工作量等低于低职称低职务的教职工,也会有较高的薪酬,导致一些教职工的工作重心放在谋取职称、职务的晋升上,而不是提高本职工作的质量。因此,如何通过确定合理的薪酬制度,调动教师工作的积极性、主动性与创造性,是高校面临的一个重要课题。各个高校特点不同,教职工的工作性质的特殊性与复杂性,决定了工会应该参与制定和实施薪酬方案,使薪酬改革更为合理。
  4、人事争议的处理工作
  《事业单位人事管理条例》规定了事业单位与其工作人员发生人事争议的两种处理方法,一是依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理,但是如果事业单位工作人员对涉及本人的考核结果、处分决定等不服的,可以按照国家有关规定申请复核、提出申诉。《条例》还规定了对负有事业单位聘用、考核、奖励、处分、人事争议处理等职责的人员履行职责的回避及对事业单位人事管理工作中的违法违纪行为的投诉、举报。
  随着高校的人事制度改革,聘任制、岗位管理和考核及工资福利分配的一系列问题将成为高校人事制度改革的重点与难点,同时也是高校与教职工之间矛盾焦点所在。当高校侵犯了教师的职务聘任、培训进修、考核奖惩、工资福利等合法权利时,工会作为教职工利益的代表者和维护者,应该发挥重要作用。然而,与其他事业单位不同,我国高校教师与高校之间的法律关系一直并不清晰。当教职工与高校发生人事争议时,是否适用《劳动合同法》,就有不同的观点。一部分学者认为教职工也是劳动者,与高校之间应该签订的平等的劳动合同,应该适用劳动合同法。但是也有人指出,教师的定位并不确定,教师既未归入公务员的范围,也不在《劳动法》明确规定的劳动者范畴之内。由此,导致教师权益行政救济法律适用上陷于困惑和混乱的局面。《劳动合同法》第2条第2款规定:“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同,法律、行政法规或者国务院另有规定的,依照其规定;未作规定的,依照本法有关规定执行。”《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第52条也规定:“?事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的,依照本法执行;法律、行政法规或者国务院另有规定的,依照其规定。”在聘任制下,虽然学校也是用人单位,教师实际上也是劳动者,但是二者之间的关系一般认为不能适用《劳动法》,法院对此争议也不受理。
  在没有明确的法律规定时,应该充分发挥工会的作用,发生人事争议时,?高校应该成立由工会、行政、职代会代表三方组成的单位人事争议调解委员会,及时化解矛盾,处理争议。很多高校也建立了劳动人事争议调解委员会,在不少高校还开展合格调委会的创建活动,一般而言,调解委员会由教职工、高校的行政与工会三方代表组成,其中行政代表人数不得超过该委员会成员总数的1/3;调解委员会主任由校工会代表担任,办事机构也设在校工会。通过这种特殊的调解制度,能够及时维护教职工的合法权益。
  当然,为了在上述方面真正实现维权职能,还需要加强高校一系列制度的建设,比如建立健全教职工的利益表达机制,建立并完善各种协商对话制度,健全高校的信息公开制度等,才能够使高校工会在新的形势下有效实施维权与监督的职能。(本文有删节)
  
  (作者:罗智敏,中国政法大学法学院)
  

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